Dolar je dominirao globalnom ekonomijom više od sedam decenija. Oko 90 odsto transakcija na deviznom tržištu danas uključuje dolar. Preko 74 odsto međunarodne trgovine u Aziji i 96 odsto u Americi je određeno u dolarima. Dolar čini 58 odsto deviznih rezervi koje drže centralne banke van Sjedinjenih Država. U svijetu, privatne imovine pretežno su u dolarima denominovanim aktivama.
Dominacija dolara donosi važne prednosti za Sjedinjene Države. Ona smanjuje volatilnost cijena u američkom spoljnotrgovinskom prometu, omogućava Vašingtonu da se zadužuje široko i po relativno niskim kamatama, i daje američkoj vladi moćne alate za sankcionisanje njenih protivnika. Kao što uvjerljivo tvrdi ugledni ekonomista Kenneth Rogoff u svojoj vrlo zanimljivoj novoj knjizi Our Dollar, Your Problem, dominantnu valutu je izuzetno teško zameniti. Inercija je snažna sila koja drži dolar na vrhu; snaga američkih političkih i finansijskih institucija je još jedna. Iako su brojne zemlje bile nezadovoljne dolar sistemom, nijedna nije ponudila dovoljno snažnu alternativu koja bi nadjačala prednosti statusa quo. Međutim, Rogoff upozorava da je dominacija dolara možda dosegla svoj vrhunac, te da će Sjedinjene Države morati pažljivo da oblikuju svoju politiku ako žele da zadrže svoju privilegovanu poziciju.
Uslijedile su politike američkih administracija koje su jačale ili, u najmanju ruku, izbjegavale narušavanje dominacije dolara. One su poštovale nezavisnost Federalnih rezervi i međunarodne obaveze SAD, uključujući i ulogu kao čuvara globalnog finansijskog sistema. Međutim, administracija Donalda Trumpa napada temelje institucija koje podržavaju status dolara. Testira granice izvršne vlasti i dobija malo otpora. Pokušava da oslabi nezavisnost monetarne politike Federalnih rezervi i službenih statističkih agencija. Takođe dovodi u pitanje obaveze SAD prema saveznicima i partnerima.
Ove korake Trumpova administracija preduzima u isto vrijeme kada uvodi politike čija održivost zavisi od očuvanja privilegije dolara, posebno kroz veliki budžetski zakon koji je potpisao u julu i koji će astronomskim rastom povećati nacionalni dug u narednoj deceniji. Ako dominacija dolara oslabi, oslabiće i mogućnost Vašingtona da se zadužuje, a troškovi servisiranja duga će rasti. Ako se istovremeno poveća plata kamata na federalni dug i vrijednost dolara padne, vlada SAD bi mogla da se suoči sa ograničenjima u fiskalnim opcijama, što bi moglo da izazove dugotrajne štete po ekonomiju.
Da li je sigurno biti na vrhu?
Korišćenje dolara omogućava stranim zemljama da posluju širom svijeta bez držanja deviznih rezervi u više valuta—što je pogodnost koja dodatno jača poziciju dolara, baš kao što je pogodnost korišćenja engleskog jezika učinila od njega zajednički jezik globalne komunikacije. Diverzifikacija od dolara mogla bi da bude skupa, jer bi zahtijevala držanje rezervi u velikom broju valuta i upravljanje rizicima od fluktuacija svakog od njih.
Ipak, saveznici i protivnici SAD već su testirali status dolara. Rogoff objašnjava da nijedan od izazivača nema ono što je potrebno da postane dominantan.
Od početka postojanja evrozone 1999. godine, na primjer, udio dolara u deviznim rezervama pao je sa 71 odsto na 58 odsto, a evro je zadržao drugo mjesto sa udjelom od 20 odsto. Međutim, Rogoff tvrdi da će biti teško za evro da zamijeni dolar, osim ako strani investitori ne budu smatrali da tržišta zvaničnog duga denominovanog u evrima pružaju dovoljnu likvidnost, što bi zahtijevalo prevazilaženje političkih i institucionalnih ograničenja u povećanju izdavanja zajedničkog duga.
Kina i Rusija takođe su sve motivisanije da traže alternative dolarima, posebno jer SAD i saveznici sve efikasnije koriste sistem plaćanja u dolarima za nametanje sankcija. Nakon invazije Rusije na Ukrajinu 2022, Vašington i njegovi saveznici su ograničili pristup ruskih banaka međunarodnim sistemima plaćanja, stavili ograničenje na izvoz ruske nafte i zamrzli ruske državne aktive u inostranstvu. Kina, djelimično da bi smanjila svoju izloženost, sada sarađuje s partnerima poput Brazila, Indije i Rusije na razvoju alternativnog sistema plaćanja koristeći svoj renminbi, i radi na postavljanju standarda za prekogranične digitalne transakcije, koristeći odsustvo SAD iz tog područja.
Međutim, Rogoff ističe da će ove težnje za internacionalizacijom renminbija i zamjenom sistema zasnovanog na dolaru pasti u vodu ukoliko Kina ne sprovede reforme. Samo liberalizacijom kapitalnih tržišta i preduzimanjem mjera za širenje i smanjenje cijena u tržištima obveznica denominovanih u renminbiju, Peking može pružiti povjerenje stranim investitorima da mogu lako likvidirati svoje renminbi imovine kada im zatreba novac.
NETO DOBITI
U šezdesetim godinama, Valéry Giscard d’Estaing, koji će kasnije postati predsjednik Francuske, osudio je dominaciju dolara i koristi koje je pružao Sjedinjenim Državama kao „eksorbitantnu privilegiju“. Rogoff pravi ravnotežu između tih koristi i tereta dominacije dolara na način koji je nepristrasan. Pošto Sjedinjene Države mogu da se zadužuju od stranaca i vraćaju im novac u sopstvenoj valuti, drugi snose rizik od promjena kursa. U praksi, to znači smanjenu volatilnost cijena mnogih američkih uvoza i izvoza. Kao zemlja koja izdaje dominantnu valutu u formalnom međunarodnom platnom sistemu, SAD imaju značajnu preglednost u prekograničnim transakcijama i moćne načine da nameću sankcije kojima ometaju te tokove. Vašington takođe ima dovoljno uticaja na pravila međunarodnog finansijskog sistema; jedini je član sa dovoljno glasova za veto odluke u Svjetskoj banci i Međunarodnom monetarnom fondu.
Dominacija dolara omogućava SAD da se široko zadužuju i plaćaju znatno niže kamate na svoj dug nego mnoge druge zemlje, što je privilegija koja je posebno važna danas, kada je američki državni dug visok i u porastu. Vašington može da se zadužuje relativno jeftino jer su strani investitori spremni da plate premiju za „ugostiteljsku vrijednost“ američkih državnih obveznica. Ove sigurne, vrlo likvidne imovine, snažno su tražene jer se mogu pouzdano koristiti za očuvanje vrijednosti u vremenima finansijskog stresa i predstavljaju dominantni oblik kolaterala u mnogim međunarodnim finansijskim transakcijama. Rogoff ističe nedavne procjene da američka vlada godišnje štedi 140 milijardi dolara na međunarodnim troškovima zaduživanja upravo zbog nižih kamata koje plaća. Ta brojka može dostići i 600 milijardi dolara godišnje ako se uključe i plaćanja na dug koji drže domaći investitori.
Ako dolar padne sa svog trona, Amerikanci će platiti cijenu.
Reputacija dolara kao sigurnog sredstva obično znači da potražnja za tom valutom naglo raste u vremenima finansijskog stresa. Stoga, Sjedinjene Države mogu da pozajmljuju velike količine novca čak i tokom ekonomske krize. Tokom globalne finansijske krize 2008. i recesije 2020. izazvane pandemijom COVID-19, na primer, američka vlada je uspjela da ublaži efekte ekonomskih šokova na američke preduzetnike, radnike i domaćinstva i brže se oporavi od drugih zemalja.
Međutim, dominacija dolara nije potpuno povoljna za Sjedinjene Države. Rogoff primjećuje da su istorijski, zemlje sa dominantnim valutama uglavnom bile one sa vodećom vojnom moći – a biti vojne supersila je izuzetno skupo. Takođe, tvrdi da praksa privremene razmjene dolara za stranu valutu od strane nekoliko glavnih centralnih banaka u trenucima finansijske krize predstavlja teret za SAD. Ali to nije obaveza dominacije dolara; to je usluga koju pruža Federalne rezerve. U rijetkim slučajevima kada su takve razmjene korišćene, poput tokom finansijske krize 2008. i početka pandemije, one su doprinijele stabilnosti američkih finansija bez stvarnih troškova.
Možda najvažniji politički teret je konkurentska prednost američke industrije i radnika tokom perioda kada je dolar bio posebno jak. Od 2000. godine, godine prije nego što je Kina ušla u Svjetsku trgovinsku organizaciju, do 2005, Kina nije dozvoljavala da renminbi poraste u vrijednosti u odnosu na američki dolar u nominalnim terminima, uprkos trostrukom povećanju kineskog izvoza u SAD. Ova kombinacija imala je razorne, dugotrajne efekte na radna mjesta i proizvodnju u fabrikama širom SAD. Ipak, nisu same dominacije dolara izazvale te gubitke, već su to bili kombinacija kineskih industrijskih politika, trgovinskih strategija, intervencija na kursu i neuspjeha američkih zvaničnika da efikasno odgovore na te prakse.
RUŠENJE TEMELJA
U cjelini, Amerikanci mogu da profitiraju od očuvanja dominacije dolara koja traje već sedam decenija. Očuvanje te dominacije zahtijeva da američki dolarski instrumenti ostanu privlačni stranim investitorima. Rogoff ističe da je fundament te privlačnosti snaga američkih institucija i normi: nezavisna Federalne rezervi, vladavina prava i pouzdana međunarodna angažovanost. Američke institucije štite od velike inflacije, koja bi smanjila vrijednost potraživanja; štite prava povjerilaca; očuvaju pristup kapitalnim tržištima; i održavaju snažnu kreditnu reputaciju. Ti temelji su štitili status dolara čak i dok je američka politika varirala i dok su se pojavile strane izazovi.
Očekivanje da će dominacija dolara trajati zasnovano je na procjenama i prednostima statusa quo i otpornosti američkih institucija. Problem je što se knjiga Our Dollar, Your Problem završava sa izborima u novembru 2024. godine, te ne razmatra korake koje je Trump preduzeo u drugom mandatu, a koji bi mogli da izazovu te pretpostavke.
Na primjer, administracija Donalda Trumpa unilateralno je podigla carine na američki uvoz na nivoe koji nisu viđeni od vremena Smoot-Hawley tarife 1930. godine, možda da bi nadoknadila gubitke od poreza koje donosi julovski zakon o potrošnji. Ministar finansija, Scott Bessent, najavio je „nekoliko stotina milijardi dolara godišnje prihoda, što će se odraziti na nekoliko stotina milijardi manje obveznica koje državna riznica treba da izda.“ Do sada su carine po zemljama porasle na prosječnu efikasnu stopu od oko 17 odsto, što je gotovo osam puta više nego prošle godine. Saveznici SAD nisu pošteđeni: čak i Velika Britanija, koja ima trgovinski suficit sa SAD, suočava se sa deset odsto tarifa.
Ove unilateralne mjere administracije ignorisale su ustavnu moć Kongresa da određuje carine. Već je, recimo, federalni žalbeni sud smatrao da su Trumpove opšte carine pretjerano korišćenje izvršne vlasti prema Zakonu o međunarodnim vanrednim ekonomskim ovlašćenjima iz 1977. godine. Takođe, jer su carine uvedene bez poštovanja postojećih trgovinskih sporazuma, to je izazvalo sumnju u kredibilitet međunarodnih ekonomskih obaveza SAD, koje su važan temelј povjerenja u sistem dolara.
Dodatno, administracija Donalda Trumpa je više puta dovodila u pitanje nezavisnost Federalnih rezervi u određivanju monetarne politike. Da bi strani investitori i dalje bili voljni da velikodušno ulažu u državni dug sa niskim kamatama, moraju imati povjerenje da Sjedinjene Države neće inflacijom poništiti vrijednost njihovih potraživanja. Nezavisnost centralne banke od suštinskog je značaja za to povjerenje. Rogoff pravi ubjedljiv slučaj, oslanjajući se na sopstvena ključna istraživanja, da se američke trezorske obveznice smatraju sigurnom imovinom dijelom zato što je Fed zadržao svoju političku nezavisnost i od 1980-ih godina bilježi uglavnom nisku i stabilnu inflaciju.
Rizik od veće inflacije i višeg nezapošljavanja koji prati Trumpove carine stavio je komisiju za monetarnu politiku Federalnih rezervi u nezavidan položaj. Predsjednik je kritikovao Federalne rezerve što nisu dovoljno brzo smanjile kamate i zaprijetio da će otpustiti predsjednika Fed-a. Takođe je otpustio guvernera Federalnih rezervi bez odgovarajućeg postupka, iako je to blokirao sud i vrhovni žalbeni sud, i imenovao novog guvernera koji je istovremeno član osoblja Bijele kuće na dopustu – što su prve takve situacije u istoriji. Sve to predstavlja neviđeni napad na nezavisnost te institucije. Trump je objasnio da vjeruje da Fed mora da snizi kamate kako bi smanjio kamatne troškove na državni dug (koji će njegov julovski zakon povećati), tvrdeći da bi Powell mogao da ostvari „skoro bilion dolara uštedu samo jednim potezom peresa“. Međutim, ako bi investitori vjerovali da će Fed prioritet staviti na upravljanje dugom umjesto na svoju zakonsku obavezu da se bori protiv inflacije, tražili bi više prinosa na trezorske obveznice da bi nadoknadili očekivanu inflaciju, a kamatni troškovi države bi porasli, a ne smanjili.
Slično tome, nakon što je Zavod za statistiku rada objavio izvještaj o zapošljavanju u julu sa slabim rastom radnih mjesta, Trump je otpustio šefa te agencije, koji je bio imenovan od strane Senata. Takve akcije ugrožavaju institucionalnu nezavisnost zvaničnih statističkih agencija i integritet podataka koje proizvode. Povjerenje investitora u snagu i sigurnost dolara, u međuvremenu, zavisi od njihovog povjerenja u kvalitet američkih državnih statistika koje se koriste za procjenu stanja američke ekonomije i finansijskog sistema.
IGRANJE VATRE
Zabrinjavajuće je što se sve ovo događa baš u trenutku kada novi zakon administracije dodaje više od 4 biliona dolara za deset godina na američki državni dug. Dug SAD je već oko 100 odsto BDP-a, a troškovi kamata na taj dug svake godine rastu. Kako administracija planira da se zadužuje još više, njeni napadi na temelje dominacije dolara mogli bi da ugroze prednosti koje proizlaze iz velike potražnje za američkim trezorskim obveznicama, uključujući uštede od preko 1 biliona dolara u troškovima servisiranja duga tokom decenije.
U početku, finansijska tržišta su snažno reagovala na agresivne, nekonvencionalne poteze administracije u pogledu podizanja tarifa ili ugrožavanja nezavisnosti Federalnih rezervi: prinosi na dugoročne američke trezorske obveznice skočili su — povećavajući troškove zaduživanja SAD — a dolar je izgubio na vrijednosti.
Kao odgovor, administracija je ublažila svoje mjere. 9. aprila, samo nedjelju dana nakon što je Trump najavio „Dan oslobođenja“ i uvođenje širokih tarifa, čime su prinosi na trezorske obveznice skočili, dolar je oslabio, a berza je pala. Nakon što je Trump na društvenim mrežama 17. aprila izjavio da „Powellova smjena ne može doći dovoljno brzo!“, a Kevin Hasset, direktor Nacionalnog ekonomskog savjeta, je sljedećeg dana javno rekao da administracija razmatra opcije za to, tržišta su reagovala isto, a dolar je ponovo pao. Trump je 22. aprila napravio novi zaokret, izjavivši da „nema namjeru da otpusti“ Powella.
Međutim, pogrešno je kladiti se da će alternative dolaru biti toliko nedovoljne da Vašington može da ignoriše dugo uspostavljene norme i obaveze bez posljedica. Iako ne postoji jedna valuta koja posjeduje sve potrebne karakteristike da zamijeni dolar, i dalje postoji značajna opasnost da centralna uloga dolara vremenom opadne. Već od 2000. godine, udio dolara u globalnim rezervama smanjen je za više od deset odsto. Brz razvoj inovacija u finansijama i plaćanjima, kao i napori izazivačkih zemalja da osmisle alternative sistemu zasnovanom na dolarima, dodatno povećavaju rizik od smanjenja njegove centralne uloge.
Razlog zašto je održavanje privilegije dolara i dalje snažan je jer velike deficite čine neophodnim da troškovi zaduživanja ostanu niski. Strategija Vašingtona da koristi sankcije za ostvarivanje svojih nacionalnih interesa, uz to, zahtijeva pristup finansijskim alatima koje pruža pozicija dolara. Ako trenutna administracija nastavi sa napadima na nezavisnost Federalnih rezervi i zvaničnih statističkih agencija, i nastavi da narušava kredibilitet međunarodnih obaveza SAD, mogla bi da oslabi dominaciju dolara na kojoj počiva mnogo od unutrašnje i spoljne politike SAD. Dolar nije nedodirljiv, i sada nije vrijeme za loše odluke i oslanjanje isključivo na sreću. Ako njegova valuta padne s trona, Amerikanci će platiti cijenu.
Izvor: Foregn Affairs