Savremeni trendovi u razvoju javnog sektora (II dio)

Autor: Goran V. Dašić, magistrant na Ekonomskom fakultetu UCG

Napomena: Stavovi u tekstu izražavaju isključivo stav i mišljenje autora. 

Razvoj novog javnog menadžmenta

S obzirom da se novi javni menadžment kao doktrina, odnosno menadžerski pristup u javnoj upravi pojavio najprije u SAD i Velikoj Britaniji, u narednom tekstu daće se osvrt na njegov razvoj i modele novog javnog menadžmenta u ovim zemljama. Dolazak konzervativne premijerke Margaret Tačer na vlast u Velikoj Britaniji 1979.godine i razvoj novog javnog menadžmenta u toj zemlji su dva paralelna procesa. Tačer je kritikovala državu odnosno njenu ulogu  “noćnog čuvara” smatrajući da upravo takva država demotiviše ljude da više rade i stvaraju, kako bi u konačnom više imali za sebe i na taj način mogli sebi priuštiti i zdravstveno osiguranje, kvalitetnije obrazovanje i mnoge druge potrebe. Upravo je Velika Britanija 70 – ih godina bila senzitivno orjentisana prema socijalnoj komponenti a vlada je proizvodila ogromne izdatke javnog sektora, pogotovo u zdravstvu i obrazovanju. To je bio glavni motiv svih upravnih reformi koje su se sprovodile u Ujedinjenom Kraljevstvu počev od 80 – ih godina prošlog vijeka. Kriza socijalne države kulminirala je krajem 70 – ih godina prije dolaska Konzervativne partije na vlast u Velikoj Britaniji.

Kriza javne uprave u kojoj se Velika Britanija našla iziskivala je nove načine za poboljšanje njene efikasnosti. U vremenu od početka 80 – ih godina do kraja vladavine konzervativaca, u V.Britaniji je osnovano više od 140 izvršnih agencija radi sprovođenja ciljeva i politike ministarstava. Izvršne agencije, koje su se izdvojile iz ministarstava sprovodile su političke ciljeve resornog ministarstva u djelo i nisu predstavljale novu organizacionu cjelinu, što je bilo itekako značajno sa aspekta troškova, odnosno racionalnog korištenja budžetskih sredstava, kao suštinskog cilja svih upravnih reformi.

Itekako odlučna u svojim nastojanjima da reformiše britanski javni sektor,  premijerka Tačer je za svoje ideje brzo zainteresovala i američkog predsjednika Ronalda Regana, čiji se ekonomski program bukvalno svodio na kresanje javne potrošnje i socijalnih davanja u kombinaciji sa politikom smanjenja fiskalnog opterećenja privrede i građana. Može se reći da su

_______________

[1] Wudro Wilson bio je demokratski predsjednik SAD u periodu od 1913.do 1921.godine.  Bio je poznat i kao novinar i istoričar, ali ipak najveći trag u američkoj istoriji ostavio je kao predsjednik SAD. Smatra se velikim pobornikom regulacije i značajnog učešća države u ekonomiji. Za vrijeme njegove vladavine vlada je ostvarila značajan uticaj u privredi, formirana su pojedina nova regulatorna tijela kao što je Federalna trgovinska komisija. Ipak, možda najvažnija ekonomska odluka je bila reforma bankarskog sistema kojim je stvoren sistem američkih Federalnih rezervi što je omogućilo izvršnoj vlasti još veću kontrolu nad finansijskim i monetarnim tokovima u zemlji.

reforme javne uprave nakon naftnih šokova iz 70 – ih godina doživjele svoju ideološku oblandu kroz politiku britanske premijerke Margaret Tačer. Ona je toj reformi dala svoju institucionalnost kroz mjere i instrumente vladine politiike.[1]

Britanski model novog javnog menadžmenta sastojao se iz niza reformi odnosno faza u njegovom razvoju. Privatizacija odnosno denacionalizacija je bila jedna od najvećih reformi koja je sprovedena u tom periodu. Brojna državna preduzeća privatizovana su u tri faze privatizacije od 1979. do 1991.godine. U prvoj fazi od 1979 – 1982. godine nastojala su se privatizovati velika državna preduzeća kako bi se smanjila budžetska izdvajanja za njih i u krajnjem smanjili budžetski izdaci. Tu fazu karakterisale su privatizacije profitabilnih kompanija kao što su Cable and Wireless i Aerospace koja su budžetu donijela i značajna finansijska sredstva.

U drugoj fazi od 1982 – 1986. godine privatizovani su British Aerospacea, British Telecom, Jaguar, British Gas, Britoil, da bi u trećoj fazi od 1987.godine i ponovnog reizbora Margaret Tačer za premijera uslijedio još jedan veliki talas privatizacije u kome su privatizovani British Airwaus, British Petroleum, British Steel i Rolls Royce.

Osim privatizacije značajne reforme sprovedene su u oblasti upravnih reformi što je za cilj imalo smanjenje udjela javne potrošnje u BDP – u. Smanjivanje socijalnih davanja države uz smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru su osnovne karakteristike ovog segmenta reformisanja državnog aparata. I pored, može se reći, drastičnog smanjivanja broja zaposlenih u javnom sektoru, osnovni cilj zbog kojih se krenulo u reforme a to je smanjivanje udjela javne potrošnje u BDP – u, nije ostvaren.

Principi na kojima je nastao novi javni menadžment nisu neutralisani i nakon smjena političkih struktura u toj zemlji. Tako su laburisti koji su došli na vlast sredinom 90 – ih godina, nakon 20 – ogodišnje vladavine konzervativaca, sačuvali ključne elemente tržišnih mehanizama u sistemu uprave i vrednovanju rezultata odnosno učinka zaposlenih u državnoj upravi. Naravno, u skladu sa svojom ideologijom laburisti više insistriraju na saradnji privatnog i javnog sektora, odnosno privatno – javnom partnerstvu kao novom institutu saradnje javnog i privatnog sektora. U sistemu državne uprave izvršili su određene promjene što se prije svega odnosi na uvođenje sistema objedinjene uprave (joined – up government) što obuhvata centralizaciju, integraciju i koordinaciju svih aktivnosti u upravnom sistemu.

Pitanje koje je snažno prožimalo javnu upravu uporedo sa razvojem novog koncepta bilo je da li i javni sektor može na kvalitetan način pružati usluge na način kako to radi i privatni sektor. Dakle, kvalitet javnih usluga ili usluga koje obezbjeđuje vlada i njeni organi i institucije postaje cilj upravnih reformi koje su, kao što je već istaknuto, započete najprije u Velikoj Britaniji i SAD. Ipak, vremenom je i striktna linija podjele između privatnog i javnog sektora nestajala u smislu da su i javne usluge sve više pružale privatne kompanije i organizacije.

Ni svi segmenti javne uprave nisu jednako prihvatili novi koncept javnog menadžmenta. Tržišno orijentisani sistemi javnog sektora, a tu se prije svega misli na javna preduzeća koja posluju na tržišnim principima, lakše su inkorporirali nove metode i sistem kvaliteta u pružanju usluga u svom sistemu. Za razliku od njih više birokratski determinisani segmenti javne uprave kao što su ministarstva i ostali organi uprave, koji su pod određenim političkim patronatom i vođenjem od strane rukovodioca koje postavljaju političke  strukture, mnogo teže prihvataju novi

[1] U jednom svom intervjuu iz 1987.godine Margaret Tačer je saopštila : “Društvo ne postoji. Postoje individualni muškarci i žene i postoji porodica. A niti jedna vlada ne može ništa učiniti osim kroz ljude, a ljudi moraju prvo gledati sebe. Naša je dužnost da se brinemo za sebe i onda da se brinemo za svog susjeda. Ljudi previše misle da na nešto imaju pravo, bez obzira, jer ne možete imati pravo na nešto ako prije toga niste ispunili svoje obaveze.”

koncept u svojoj unutrašnjoj strukturi. Dakle, onamo gdje postoji neki vid tržišnog uticaja i rezultati su bili mnogo bolji.

Perspektive razvoja novog javnog menadžmenta u Crnoj Gori

 Sagledavajući stanje u javnom sektoru Crne Gore da se zaključiti da su za inkorporiranje doktrine novog javnog menadžmenta stvorene sve neophodne pretpostavke. Ukoliko bismo u Crnoj Gori postavili sva pitanja koja su kreatori koncepta novog javnog menadžmenta postavljali kada su reformisali javni sektor, primjera radi SAD ili Velike Britanije, dobili bismo pozitivne odgovore na vjerovatno sva pitanja. I sami predstavnici vladinih institucija ne spore da je u javnom sektoru Crne Gore potrebno izvršiti brojne reforme. U tom pravcu u prethodnom periodu usvojeno je nekoliko planskih dokumenata i strategija kako bi se unaprijedilo stanje u ovoj oblasti. Krovni dokumenat u prethodnom periodu svakako je bila Strategija reforme javne uprave 2011 – 2016. godina, kao i Plan unutrašnje reorganizacije javnog sektora iz 2013.godine. Tim planskim dokumentima predviđena je reforma svih segmenata javnog sektora.

Koji su to ključni problemi u javnom sektoru i da li je koncept novog javnog menadžmenta uopšte primjenljiv u javnoj upravi Crne Gore? Suštinski, nedovoljna efikasnost i produktivnost sistema javne uprave, nezadovoljavajući stepen kvaliteta usluga koje ona pruža, kao i visoki izdaci odnosno rashodi javnog sektora, dovoljni su razlozi da se traže načini za unapređenje postojećeg stanja. Pošto su modeli razvoja doktrine novog javnog menadžmenta različiti od zemlje do zemlje, tako se i u slučaju Crne Gore ne mogu prihvatiti uniformna rješenja.

Kriza socijalne države krajem 70 – ih godina, želja za privatizacijom privrede novih političkih struktura, kao i problemi neefikasnosti javne uprave, ipak su prilično široki da bi se posmatrali kao paket i kao takvi jednostrano primijenili na slučaj Crne Gore. Svakako da se efektivnost javne uprave i njena produktivnost mora unapređivati, ali privatizacija ili denacionalizacija u slučaju Crne Gore ne podrazumijeva apriori pozitivne efekte na cjelokupni razvoj. Tim prije što u slučaju Crne Gore postoji nekoliko državnih preduzeća koja bi po svim mjerilima i kriterijumima trebalo da ostanu u državnom vlasništvu, jer će interes građana odnosno javni interes jedino na taj način biti najbolje zaštićen. Dakle, motivi za privatizacijom ne smiju biti opredjeljujući da bi se krenulo u prihvatanje ovog koncepta, kao što je to bio slučaj primjera radi u Velikoj Britaniji. Dakle, privatizacija državnih preduzeća nije uslov za prihvatanje koncepta novog javnog menadžmenta, koji se itekako može primijeniti i u slučaju ostanka u većinskom državnom vlasništvu privrednih subjekata kao što su Elektroprivreda Crne Gore i Rudnik uglja. Umjesto privatizacije i denacionalizacije privrednih društava u većinskom državnom vlasništvu potrebno je poboljšati sistem upravljanja u tim kompanijama i utvrditi optimalan broj zaposlenih u njima, kako bi funkcionisala na tržišnim principima kao akcionarska društva. Na taj način od ovih preduzeća će koristi imati i budžet države odnosno svi građani Crne Gore u vidu fiskaliteta koji će se slivati u državni budžet.

Uvođenjem tržišnih principa u funkcionisanje javne uprave umnogome bi se poboljšala njena efikasnost i produktivnost. To podrazumijeva fokusiranost na rezultat javnih menadžera i zdravu konkurenciju službenika i zaposlenih. Tako efikasna i produktivna  javna uprava u službi je privrede i umnogome pospješuje njen rast i razvoj. Napuštanje sistema uravnilovke naslijeđene iz vremena socijalističke privrede je takođe značajna mjera koja bi dovela do poboljšavanja produktivnosti i efikasnosti cjelokupne javne uprave. Ipak, za to je još uvijek potrebno mnogo vremena, jer sama struktura javnog sektora Crne Gore je naslijeđena iz dugog perioda socijalističkog načina vladanja.

Dakle, umjesto mehaničko postavljenog pitanja javni ili privatni sektor potrebno je raditi na unaprjeđenju stanja u javnom sektoru, reformi pojedinih njegovih organizacionih djelova pogotovo institucija sa javnim ovlašćenjima, popravljanju njegove efikasnosti i racionalnom korišćenju javnih sredstava. Takav javni sektor kreiraće ekonomski i poslovni ambijent povoljan za privredni razvoj i stvoriće institucionalnu stabilnost koja je od suštinske važnosti i za investicioni ambijent, odnosno priliv direktnih investicija iz inostranstva. Uz to, treba raditi na daljem razvoju informacionih tehnologija i digitalizacije kao novih mehanizama u funkciji poboljšanja kvaliteta usluga javnog sektora. Na taj način javna uprava će dalje stvarati uslove za razvoj preduzetničkog ambijenta kao i servisnu orjentisanost prema kompanijama i privrednim subjektima od značaja za privredu Crne Gore.

U zemljama u kojima se novi javni menadžment pojavio kao nova upravna doktrina istovremeno je došlo i do krize socijalne države koja je bila itekako snažno prisutna. Danas u Crnoj Gori socijalna komponenta budžeta je veoma jaka produkujući veoma snažne mehanizme socijalne države. Smanjenje udjela javne potrošnje u BDP – u, što je u direktnoj zavisnosti od smanjenja broja zaposlenih i ostvarivanja ušteda u javnom sektoru kao i povećanja njegove efikasnosti i produktivnosti, nameće se kao suštinski motiv svih upravnih reformi u Crnoj Gori.

Dakle, smanjenje socijalne komponente jeste neophodno, ali isto tako to ne smije ugroziti osnovne državne funkcije već naprotiv osnažiti državu i pospješiti preduzetnički ambijent u privredi. U slučaju zadržavanja postojećeg stanja, pitanje koje će se s pravom postaviti i na koje je u ovom momentu teško dati odgovor, je da li u Crnoj Gori može doći do krize socijalne države i kakve će reperkusije to imati. Umjesto detaljnijeg odgovora na to pitanje može se reći da implementiranje bilo koje nove doktrine u crnogorskoj upravnoj praksi, pa i doktrine novog javnog menadžmenta, prosto zahtijeva da država motiviše ljude da stvaraju a ne da ih uglavnom demotiviše kao što je do sada bio slučaj. To uostalom pokazuju ogromni izdaci za socijalnu politiku. Naravno, određene državne izdatke ne bi nikada trebalo dovoditi u pitanje.

Zaključak

Svaka priča o reformi javnog sektora odnosno javne uprave nezaobilazno mora početi od britansko – američkog modela reforme javne uprave popularno nazvanog vašingtonski model. Osim ovog sveprisutnog modela novog javnog menadžmenta može se pomenuti i tzv.švedski model, kao i dansko – holandski model, koji je ipak još uvijek nedovoljno determinisan. Naravno, pored ova tri dominantna modela ima i još nekoliko modela koji još uvijek nisu dovoljno profilisani.

Danas u svijetu sve više zemalja prihvata i inkorporira u svoj javni sektor modele kojima se poboljšava njegova efikasnost i kvalitet usluga koje on pruža, kao i uštede koje se na taj način ostvaruju. Tradicionalni birokratski determinisan sistem državne uprave zamijenjen je jednim značajno novim i kvalitetnijim, što predstavlja suštinski progres u kvalitetu usluga, efikasnosti i produktivnosti u javnom sektoru, sa povjerenjem javnosti kao ključnim segmentom čitavog procesa.  Poželjna karakteristika takve javne uprave je fleksibilnost koja je neophodna kako bi se odgovorilo svim izazovima savremenog tržišnog i poslovnog ambijenta. Takva javna uprava mora pospješivati privredni i ekonomski razvoj odnosno biti u službi razvoja, a ne kao do sada da bude sama sebi dovoljna, zakržljala i rasipnička struktura sa izrazitim nepovjerenjem u njen rad i rezultate koje ona ima, kao i u kvalitet usluga koje pruža.

U slučaju javnog sektora Crne Gore ne treba insistirati na teorijskom diskursu u smislu da li javni sektor može biti efikasniji od privatnog, već šta uraditi da javni sektor bude značajno više efikasan i produktivan. Uvođenje tržišnih principa u funkcionisanje javne uprave podrazumijeva fokusiranost na rezultat javnih menadžera i zdravu konkurenciju službenika i zaposlenih. Napuštanje uravnilovke naslijeđene iz prošlih vremena je takođe značajna reformska mjera koja bi dovela do poboljšavanja produktivnosti javne uprave i njene efikasnosti. Ipak, za to je potrebno prilično veliko vrijeme jer sama struktura javnog sektora Crne Gore naslijeđena je iz dugog perioda socijastičkog načina vladanja.

Da li je Crna Gora spremna za taj proces pokazaće naredni period. Za menadžerski pristup i menadžerske metode odnosno vrednovanje učinka i rezultata zaposlenih u javnoj upravi treba da ima volje, jer rezultati koji će biti ostvareni mogu ići samo u prilog nosiocima ključnih ekonomskih politika, ali i građanima koji od javne uprave očekuju mnogo više nego što je to do sada bio slučaj. Svakako, uslov za to je profesionalni javni menadžment oslobođen bilo kakvih stega nosioca vlasti, koji će biti odgovoran samo za svoje rezultate i snositi odgovornost za njih.

 

 

LITERATURA

Bošnjak M., “Sporo s pogledom prema državi”, Ekonomski signali, Beograd, 2000.

Bošnjak M. 2008 “Ključne makroekonomske neravnoteže 2001 – 2007, Pregled br.3

Bratić Vjekoslav, “Skrivena javna potrošnja – porezni izdaci; potreba ili udvaranje biračima?”, Zagreb: Institut za javne finansije, 2011.

Dabović Milan, “Sistem javnih finansija i državni budžet” (priručnik), Uprava za kadrove Vlade Crne Gore, Podgorica 2007.

Dašić David, “Principi ekonomike”, Fakultet za poslovno pravo, Beograd, II izmijenjeno i dopunjeno izdanje, 2004.

Dž. Glas, V. Džonson, “Economics – Progression, Stagnation or Degeneration?” 1989, Harvester – Wheatsheft, London

Đorđević D., “Javne finansije – fiskalna ekonomija i menadžment javnog sektora”, Privredna akademija, Novi Sad, 2005.

Inman P. Robert, “Markets, Governments, and the “new” Political Economy” University of Pennsylvania and NBER

Institut Alternativa, “Reforma državne uprave u Crnoj Gori – Između ambicioznih planova I realnih mogućnosti”, Podgorica, decembar 2012.

Jakšić Miomir, “Vizija, institucije i privredni razvoj”– naučni rad

Jakšić Miomir, Praščević Aleksandra, 2007, “Istorija ekonomije” Ekonomski fakultet Beograd

Jakšić Miomir, “ Menadžment javnog sektora” Sym Org 2004

Jašić Z., “Budžet i privredni razvoj”, Narodne novine i Ekonomski fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1980.

Jovanović P. “Uloga države u savremenoj privredi”, Ekonomski institut, Beograd, 1992.

Komazec Slobodan, Ristić Žarko, “Monetarne i javne finansije – Menadžment monetarne i javne ekonomije” Čigoja štampa Beograd 1999

Krugman Paul, “Doba smanjenih očekivanja: ekonomska politika SAD u 90 im”, Zagreb: Masmedia, 2002( s.l.: Grafički zavod Hrvatske)

Krugman Paul, “The return of depression economics and the crisis of 2008”, London: Penguin, cop.2008.

Leijonhufvud A., “O kejnzijanskoj ekonomici i ekonomici J.M.Keynesa”, Centar za kulturnu djelatnost, Zagreb, 1983.

Leković V. 1999, “Institucionalne promjene – značajna determinanta ekonomskog razvoja” u: Ekonomski tokovi privrede Srbije u uslovima tranzicije, Niš: Ekonomski fakultet

Moffitt A. Robert, “ Welfare programs and labor supply”, John Hopkins University, and NBER

Ognjanović V., “Javne finansije u teoriji i praksi”, Editor, Beograd, 2008.

Pušara K., Ristić Ž., “Javne finansije – menadžment javnog sektora”, IGP Naučna knjiga, Beograd, 1991.

Ristić Ž., “Fiskalna ekonomija i menadžment javnog sektora”, Beograd, 2008

Ristić Žarko, Grozdanić Ermina, Damnjanović Predrag, 2008. “Socijalna ekonomija i javni menadžment” LIBER Beograd

 

                                           SUMMARY

CONTEMPORARY TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF THE PUBLIC SECTOR

 

The situation in the state administration during the 20th century becomes the limiting factor of overall development and progress. Increasingly during the decades, the state birocratic apparatus „ate itself“, which has become a powerful limiting factor in governing the country.For these reasons, during the second half of the 20th century, new administrative waves of managerial reforms in the public sector and the state administration will mark the stage  of social development, which will mark social development to the present day.

The development of new public management as a doctrine has been favorable and can be said to be crucial political successes and the coming to power of the conservative parties in the early 1980s of the 20th century, especially in the United Kingdom and the United States, but also in France, West Germany, Denmark, Austria, Canada and other countries. Entrepreneurial or business concept of public management , that is the introduction  of a system of quality of public services becomes  the main goal of all administrative reforms.

Certain features of the new public management are identical at the level of the public sector as a whole or system. This primarily refers, to the formation of a large number of departments, organizational units or sectors that are narrowly oriented  and focused on one or several goals. Also, greater freedom in decision – making, it is achieved that public managers are focused on the result, but also on the ultimate beneficiaries of services provided by the public sector.

Redakcija
Redakcija
Redakcija <a href="http://ekonomist.me">Ekonomista</a> donosi ekonomske i poslovne vijesti iz Crne Gore i svijeta, doprinosi promovisanju dobrih poslovnih praksi i razvijanju preduzetničke svijesti.

Komentariši

Top