Savremeni trendovi u razvoju javnog sektora (I dio) | Ekonomist

Savremeni trendovi u razvoju javnog sektora (I dio)

Autor: Goran V. Dašić, magistrant na Ekonomskom fakultetu UCG

Napomena: Stavovi u tekstu izražavaju isključivo stav i mišljenje autora. 

Apstrakt: U ovom radu se govori o savremenim trendovima u razvoju javnog sektora u svijetu, kao i novim načinima organizovanja sistema državne uprave koji su pogodovali formiranju preduzetničke države. Hronološki je opisan razvoj javnog sektora u 20.vijeku i pojava nove paradigme upravljanja u javnom sektoru poznatije pod imenom novi javni menadžment. Objašnjeno je koji su razlozi doveli do pojave novog javnog menadžmenta kao nove upravljačke doktrine. U radu su sagledani i faktori koji su na političkom planu pogodovali razvoju novog javnog menadžmenta. Kako su izmijenjene društveno – ekonomske prilike pogodovale razvoju nove doktrine. Na kraju dat je osvrt na stanje javnog sektora u Crnoj Gori i koje su perspektive njegovog razvoja, kao i koje sve pretpostavke treba ispuniti da bi došlo do implementacije doktrine novog javnog menadžmenta u javnoj upravi i uopšte javnom sektoru Crne Gore.

Ključne riječi: javni sektor, fiskalna država, tradicionalna uprava, preduzetnička država, novi javni menadžment, perspektive razvoja.

Ključne riječi: globalizacija, javni sektor, trendovi, Crna Gora

 

           Uvod

Kada je riječ o državnoj upravi u tradicionalnom smislu prelomni momenti su svakako bili 19.i početak 20.vijeka. Tada je došlo do značajnog proširivanja obima državne uprave kao i obuhvata poslova državne administracije, koja osim tradicionalnih oblasti a to su spoljni i unutrašnji poslovi, odbrana, finansije i pravda, značajno proširuje svoje djelovanje u sferi zdravstvene, prosvjetne i socijalne politike. Svi ovi procesi dešavali su se uporedo sa ubrzanim procesom industrijalizacije u Evropi u toku čitavog 19.vijeka.

Neefikasnost javne uprave koja se vremenom sve više očitavala zahtijevala je nove metode poboljšanja njene efikasnosti i efektivnosti. Smanjivanje izdataka javnog sektora, njegova racionalnost i efikasnost su generalne smjernice i zadaci koji su stajali pred gotovo svim državama, iako je pojedinačni koncept različit od države do države i od njenog ekonomskog sistema, stepena dostignutih reformi i brojnih drugih činilaca.

Uporedo sa izmijenjenim društveno – ekonomskim prilikama na kraju 20.vijeka u kojima se svijet našao, sa bitno izmijenjenim i kompleksnim političkim prilikama, sa izraženom političkom i ekonomskom nestabilnošću došlo je i do promjena u dotadašnjem načinu upravljanja u javnom sektoru, što je otvorilo put razvoju nove menadžerske doktrine poznatije pod imenom Novi javni menadžment. Ove kvalitativne promjene u načinu funkcionisanja državne uprave započele su u zemljama anglo – saksonske tradicije odnosno SAD i Velikoj Britaniji, da bi se kasnije koncept proširio i na ostale zemlje, za jačim ili slabijim intenzitetom, što traje i do današnjih dana.

Problemi koji opterećuju javni sektor u Crnoj Gori su suštinski nedovoljna efikasnost i produktivnost sistema javne uprave, nezadovoljavajući stepen kvaliteta usluga koje pruža javna uprava, kao i visoki izdaci odnosno rashodi javnog sektora u cjelini. Sve su to dovoljni razlozi da se u javnom sektoru Crne Gore traže načini za unapređenje postojećeg stanja koje karakterišu uglavnom ovi problemi. Pošto su modeli razvoja doktrine novog javnog menadžmenta različiti od zemlje do zemlje, tako se i u slučaju Crne Gore ne mogu prihvatiti uniformna rješenja. U pravcu unapređenja postojećeg stanja potrebno je insistirati na uvođenju tržišnih principa u funkcionisanju javne uprave, što bi umnogome poboljšalo njenu efikasnost i produktivnost. Tako efikasna i produktivna  javna uprava u službi je ekonomskog razvoja privrede, čime se postiže dvostruki korisni efekat javnog sektora odnosno javne uprave.

 

        Fiskalna država i tradicionalna uprava

 

Sve ono što se ne može definisati pod preduzetničku državu predstavlja zapravo fiskalnu državu. Antipod preduzetničke države je fiskalna država sa svim svojim tradicionalnim mehanizmima uspostavljenim kroz duge periode njenog funkcionisanja.  Karakteristika javne uprave fiskalne države je da preduzetničke metode nisu imanentne takvoj javnoj upravi.

Kada govorimo o tradicionalnoj državnoj upravi moramo reći i da je njena organizaciona struktura na tradicionalan način organizovana. Njena osnovna karakteristika je birokratska determinisanost i upućenost na složeni sistem procedura i pravila koje često građanima, koji su svakodnevno upućeni na državnu upravu, umjesto da im rješava stvara brojne probleme i poteškoće. Upravo je takva državna uprava koja ne rješava probleme doprinijela pojavi novog koncepta u menadžmentu javne uprave, koji je poznat pod nazivom novi javni menadžment.

Kraj 18.vijeka se poklapa sa padom feudalnog poretka i označava početak snažnijeg razvoja državne uprave. U pojedinim zemljama kao što je Velika Britanija državna uprava u današnjem smislu je nastala još u 15.vijeku, kada se i razvio parlamentarni život kako bi se od strane parlamenta ograničila suverena vlast kralja. Tako je i nastala državna uprava sa tadašnjim organima zaduženim za pojedine oblasti političkog, društvenog i ekonomskog života, koji su analogni današnjoj organizaciji po sistemu resornih ministarstava u vladi. I u tadašnjem vremenu u državnoj upravi su postojale određene anomalije koje karakterišu i današnju upravu, prije svega korupcija i politički uticaj na zapošljavanje. Ipak, postojala su snažna stremljenja ka profesionalizaciji državne uprave.

U 19.vijeku u većini evropskih upravnih sistema dolazi do profesionalizacije službeničkog sistema odnosno državnog upravnog sistema. Javni interes postaje prioritetni cilj u ostvarivanju poslova i zadataka državne uprave. Vremenom je država prisvajala sve veći broj aktivnosti na sebe, pa je iz tog razloga i državna uprava kao sistem sve više se uvećavala. Na taj način broj resora se povećavao a snažna kontrola države nad privredom uslovila je povećavanje broja resornih ministarstava. Dominacija stranaka lijevog ideološkog bloka dovela je do političkih poteza imanentnih tom ideološkom profilu, podržavljenju u privredi i stvaranju socijalne države, odnosno države blagostanja.

Talas kvalitativnih promjena koje su zahvatile države u 19.vijeku donio je i suštinske promjene u načinu organizovanja i strukturi tadašnje državne uprave. Državna uprava je sastavljena od velikog broja departmana i organizacionih cjelina koje se razvijaju iz proste potrebe promjena u cijelom državnom sistemu. Državna uprava iz 19.vijeka svakako da nije isto što i ona u 17.i 18.vijeku, od kada se može računati državnom upravom modernog karaktera.

Dakle, ubrzani industrijski i prije svega urbani razvoj u 19.vijeku doveo je do značajno promijenjene uloge države u privredi i samim tim drugačijeg organizovanja i funkcionisanja same državne uprave. Državna intervencija u privredi postala je neizbježna kako bi se zadovoljile sve veće i narasle potrebe.  Samim tim, da bi odgovorila brojnim novonastalim zadacima i potrebama svojih građana država je bila prinuđena da stvara veliki broj javnih službi. Tako se od koncentracije čitave državne vlasti u rukama monarha ili državnog suverena došlo do rekoncentracije državne vlasti na veliki broj departmana, organizacionih djelova javnih službi i ustanova.

Kasnije u 19.vijeku proces reprezentativne demokratije ugrađen je u izvorni liberalni koncept države čime je nastala liberalna demokratija,  odnosno liberalno – demokratska država kakvu je u principu danas imamo. Ključni elementi sistema državne uprave u savremenim liberalno – demokratskim državama dobijaju se iz kompetetivnog izbornog procesa kao osnove legitimiteta nosilaca vlasti.  Ovaj koncept se još može nazvati sistem predstavničke demokratije jer građani kao nosioci suvereniteta biraju predstavnička tijela, odnosno skupštine ili parlamente ostvarujući tako kontrolnu ulogu sitema izvršne državne vlasti.[1] Dekoncentracija državne vlasti, ubrzana informatizacija i digitalizacija, procesi su koji su obilježili 20.vijek i državnu upravu u tom periodu. Proširenje funkcija države u ovom periodu zapravo je uticalo na proces smanjivanja ingerencija centralnih organa vlasti. Potrebe društva mnogostruko su se uvećavale a samim tim i usmjerenost svih kategorija društva prema državi. Nagli porast stanovništva u gradovima i industrijalizacija praćena demografskom ekspanzijom dovela je do stvaranja mnogostruko većih potreba stanovništva, što je jedino mogla da zadovolji država kao zajednica koja će na najbolji način da zaštiti javni interes. Zaokružen sistem stabilnosti i sigurnosti građana pružala je država koja se sve više poima kao zajednica koja će na optimalan način da obezbijedi socijalno ili društveno blagostanje. Upravo na taj način je nastao koncept socijalno odgovorne države ili države blagostanja.

Ipak, nakon perioda procvata države tokom gotovo čitavog 20.vijeka državna uprava postaje ograničavajući faktor sveukupnog razvoja i napretka. Kako državni aparat vremenom prerasta u glomaznu birokratsku strukturu tako i postaje ograničavajući faktor vođenju države i prepreka ubrzanijem privrednom i društvenom razvoju. Polako se stvaraju uslovi da na scenu stupe novi upravni talasi menadžerskih reformi u javnom sektoru, koji će karakterisati sistem državne uprave i društveni razvoj sve do današnjih dana.

                       Preduzetnička država i novi javni menadžment

 

Dakle, sporost i neefikasnost javnog sektora i birokratije koja upravlja njime, kako na centralnom tako i na nižim nivoima iziskivala je nove načine organizovanja sistema državne uprave. Time su se stvorili neophodni uslovi za pojavu nove upravljačke doktrine, u ekonomskoj literaturi i uopšte praksi državnih sistema  poznatije kao novi javni menadžment. Ovaj koncept je nastao zadnjih decenija 20.vijeka kao odraz tromosti javne uprave i njene birokratske determinisanosti, koja je umnogome onemogućavala i kvalitetan razvoj privrede.

_____________

[1] Nakon perioda u kojem su države bile uglavnom apsolutističke monarhije kao suprotnost takvoj državi nastaje liberalna teorija odnosno liberalna koncepcija države. Njen utemeljivač je engleski filozof Džon Lok koji se smatra utemeljivačem britanskog klasičnog empirizma. Bio je zagovornik podjele vlasti na zakonodavnu kao najvišu i podređenu narodu vlast, i izvršnu, a njegova zalaganja udarila su temelje demokratiji u modernom smislu. Tvorac je čuvene definicije države kao „noćnog čuvara“. Lokova teorija države potiče od samog negativnog određenja države, odnosno suština teorije je shvatanje da država treba da interveniše samo u onim slučajevima u kojima pojedinac nije u stanju obezbijedi osnovnu sigurnost. Dakle, država „noćni čuvar“ mora da obezbijedi bezbjednost svih svojih građana, zaštitu poretka i poštovanje ugovora odnosno funkcionisanje pravne države. Sve ostalo je na pojedincima. U današnjem vremenu stavove minimalne države zastupa politička desnica.

 

Razvoju novog javnog menadžmenta kao doktrine pogodovali su i može se reći bila presudni, politički uspjesi i dolazak na vlast konzervativnih stranaka početkom 80 – ih godina 20.vijeka, posebno u Velikoj Britaniji i SAD ali i u Francuskoj, Zapadnoj Njemačkoj, Danskoj, Austriji, Kanadi i drugim zemljama. Kao što je već rečeno, novi javni menadžment kao upravljačka doktrina nije imao jedinstvenu primjenu u svim državama, jer i ne postoji  jedinstveni model tog koncepta. Reforme koje su proizašle iz ovog koncepta provedene su konkretno za svaku državu u zavisnosti od konkretnih problema u istim. Naravno, određene njegove karakteristike identične su na nivou javnog sektora kao cjeline odnosno sistema. Tu se prije svega misli na formiranje većeg broja departmana, organizacionih cjelina ili sektora koji su usko orjentisani i fokusirani ka jednom ili ka nekoiliko ciljeva. Takođe, većom slobodom u odlučivanju postiže se da su javni menadžeri fokusirani na rezultat, ali i na krajnje korisnike usluga koje pruža javni sektor.

Kreatori ideje novog javnog menadžmenta veoma su prosto objašnjavali i definisali ideju za koju su se zalagali. Naime, i javni sektor može biti isto tako efikasan kao privatni i postizati rezultate kao i privatni sektor. Uslov za to je privatizacija javnog sektora odnosno njegova denacionalizacija uz svakako nezaobilaznu funkciju tržišta. Tržišni principi zavladali su u onim oblastima u kojima se nije moglo zamisliti bilo što osim državnog uticaja i državne kontrole u tim segmentima. Tu se prije svega misli na oblast socijalne politike, obrazovni i zdravstveni sistem. Tržišni principi i konkurentnost su bili prosto nezamislivi u onim segmentima u kojima je država oduvijek imala monopolski položaj. Ono što je pratilo takav menadžerski pristup u javnoj upravi svakako je bilo otpuštanje viška radne snage odnosno smanjenje broja zaposlenih, što je umnogome smanjivalo troškove javne uprave.

Takođe, uravnilovka u državnoj službi prestala je da postoji kao pravilo, a različiti uslovi zapošljavanja i plaćanja službenika su postali pravilo. Iako je Velika Britanija bila začetnik novog javnog menadžmenta ipak je najveći obuhvat tj.širinu ovaj koncept dostigao u SAD. Da li zbog tradicije ili veličine zemlje, privatizacija i reforme su u SAD sprovođene i u onim segmentima za koje je prosto nezamislivo da su pod privatnom menadžerskom kontrolom. Privatizovati čak i pojedine segmente represivnog aparata države teško je zamislivo u bilo kom drugom sistemu. Ukidanje državnih monopola na pružanje usluga u najrazličitijim oblastima čak i u onim koje su tradicionalno državne, kao sto su zdravstvo, obrazovanje, socijalna politika, karakteristike su nove javne uprave.

Izmijenjene društveno – ekonomske prilike na kraju 20.vijeka pogodovale su i razvoju pojedinih globalnih ekonomskih organizacija kao što su Međunarodni monetarni fond i Svjetska banka,  koje su ostvarile nesumnjiv uticaj na javni sektor i uopšte državni i ekonomski poredak tranzicionih zemalja i zemalja u razvoju. U takvim društveno – ekonomskim uslovima sa izraženom nestabilnošću na svim nivoima hijerarhijski sistemi nisu mogli da opstanu, što je otvorilo put brzog širenja novog javnog menadžmenta.

Ipak, nisu sve zemlje tako brzo prihvatile ideje novog javnog menadžmenta. Osim u državama vestminsterskog političkog sistema i skandinavskim zemljama, u ostalim sistemima bojažljivo se pristupilo reformama javne uprave. Čak su i skandinavske zemlje koje su bile spremne za modernizaciju javne uprave znatno drugačije sprovodile svoje reforme od zemalja začetnika reformi. Ipak, najmanje se odmaklo u reformama javne uprave u zemljama kao što su Francuska i Njemačka.

Mnogostruki su pozitivni razlozi koji opredjeljuju neku zemlju da prihvati doktrine novog javnog menadžmenta. Ipak, motivi zbog kojih se pristupilo njegovom sprovođenju mogu biti različiti. U pojedinim slučajevima , ipak, radi se o čisto racionalnoj dimenziji odnosno o želji onih koji sprovode reforme da poboljšaju efikasnost javnog sektora tj.javnih preduzeća, sprovodeći istovremeno proces njihove privatizacije i prelazak u privatni sektor.

Pogotovo je ovaj slučaj izražen u tranzicionim i zemljama u razvoju gdje su javna preduzeća veliki gubitaši i crpe ogromna sredstva poreskih obveznika kako bi pokrili svoje višegodišnje gubitke. Osim toga, ovakvim načinom reforme javnih preduzeća vlada dolazi do značajnih finansijskih sredstava u državnom budžetu. Ipak, brojne su kontroverze koje prate ovakva dešavanja u javnom sektoru. Primjera za to ima prilično. Privatizacija određenih javnih preduzeća koja su monopolisti u svojim granama izaziva često određene političke krize i napetosti a često, nažalost, isključivo služi za kratkoročne političke interese vladajućih struktura.[1]

Pojedine vlade nerazvijenih zemalja, kao i tranzicionih i zemalja u razvoju opterećene brojnim problemima u javnom sektoru i privredi uopšte, ne uspijevajući da se autonomno izbore sa tim problemima posiježu za radikalnim vidovima reformi koje podrazumijevaju bolne rezove u javnom sektoru. Ono što dobijaju zauzvrat su kreditni aranžmani od međunarodnih finansijskih institucija u prvom redu od MMF – a i Svjetske banke. Ipak, glavni problem takvog vida reformi je taj što je vašingtonski model teško primjenljiv u zemljama slabijeg pravnog sistema, upitne vladavine prava  i različite socijalne kulture od Sjedinjenih Američkih Država kao glavnog ideologa novog javnog menadžmenta. Jednom riječju, razvijenost društva i stepen ekonomskog razvoja nisu odgovarajući odnosno imanentni takvom načinu sprovođenja reformi u javnom sektoru. [2]

________

[1] Možda jedan od najdrastičnijih primjera ovakvih vidova reforme u javnom sektoru je privatizacija Telekoma Srbije koji je možda i najprofitabilnije preduzeće u Republici Srbiji. Privatizacija „Telekoma Srbija“ ostvarena je još 1997.godine preko Fonda za razvoj prodajom 49 % akcija italijansko – grčkom konzorcijumu, zašta je dobijeno 1,717 milijardi DEM. Nakon toga, krajem 2002.godine država Srbija je otkupila dio akcija stranog partnera postavši vlasnik 80 % kapitala, dok je grčki OTE vlasnik 20 % kapitala. U 2010.godini vlada Demokratske stranke ponovo razmišlja o prodaji 40 % akcija, odnosno denacionalizaciji, a najupečatljivija je tadašnja izjava tehnokratskog premijera Srbije Mirka Cvetkovića koji je rekao da „ Država će prodati dio akcija Telekoma Srbije zato što država ne treba da upravlja privredom“, odnosno kada država ne bi prodavala državne kompanije „Srbija bi onda bila komunistička, a ne moderna zemlja sa tržišnom ekonomijom“. Može se reći da je Telekom i tada bio tržišno orjentisano akcionarsko društvo koje je itekako poslovalo na tržišnim principima i sa izloženošću konkurenciji. Danas privatizacija većinskog paketa akcija „Telekoma Srbije“ nije više aktuelna, propala su 2 tendera za njegovu privatizaciju, jer ni najveća ponuđena cijena nije bila po volji novoj Vladi Srbije. Rukovodstvo kompanije se sada bori da postane lider na tržištu telekomunikacija. Takođe, „Telekom Srbije“ ima svoje ćerke kompanije i u nekim razvijenim evropskim zemljama kao što je Austrija, a u svom sastavu ima ukupno 14 kompanija.

[2] Latino – američka dužnička kriza iz 80 – ih godina prošlog vijeka, koja je posebno pogodila Čile i Argentinu, ali i Venecuelu i Meksiko, dovela je do osiromašenja miliona ljudi u tim zemljama i proizvela brojne socijalne tenzije, raslojavanje društva, kao i ostale brojne sporedne negativnosti finansijskog kolapsa. Međunarodne finansijske institucije su se zastupajući ideologiju slobodnog tržišta našle „od pomoći“ tim zemljama namećući im ideologiju tržišnog fundamentalizma, koje su još nerazvijene tržišne ekonomije prihvatale samo da bi dobile finansijsku pomoć od MMF – a ili Svjetske banke. Preporuke tzv.“Vašingtonskog konsenzusa“ koje su se odnosile na zemlje Latinske Amerike ne samo da nisu popravile stanje u tim ekonomijama, već se ekonomska situacija pogoršala u gotovo svim zemljama sa socijalno – ekonomskim posledicama koje su već spomenute.

To znači da je svaka država slučaj za sebe i da generalna pravila ne mogu važiti za pojedinačne slučajeve, jer su se u najvećoj mjeri pokazala kao veoma neuspješna. Takođe, države koje su se u procesu tranzicije oslanjale na sopstvene kapacitete i resurse, bilo finansijske, ljudske ili intelektualne, su ostvarivale mnogo bolje rezultate. Jedan od najpoznatijih savremenih američkih ekonomista, nekada zaposlen u Svjetskoj banci Džozef Štiglic, kritikovao je modele tranzicije u novi tržišni sistem bivših socijalističkih zemalja istočne Evrope. Činjenica je da je tranzicija u tim zemljama obuhvatala i reforme u javnom sektoru koje su u najvećoj mjeri rađene po nalogu vašingtonskih institucija, odnosno MMF – a  i Svjetske banke.

Eklatantan primjer neuspjeha međunarodnih finansijskih institucija je primjer Rumunije, Rusije i Češke  čija pravila nisu bila prilagođena lokalnim problemima i okolnostima koje su vladale u tim zemljama. Nasuprot tome, privredni i ekonomski rast i razvoj Kine na najbolji način odslikava kako se sopstvenim potencijalima i sopstvenim rješenjima koja nisu dobijali spolja, može uspješno prebroditi proces,  u slučaju Kine, djelimične tranzicije sistema. Od bivših socijalističkih zemalja Evrope ovoj grupi uspješnih se svakako može pridodati Slovenija i Mađarska.

Na kraju može se konstatovati da se mnoga zalaganja brojnih ekonomista još krajem 19 – og i početkom 20.vijeka mogu okarakterisati pretečom novog javnog menadžmenta. Tako je 28. predsjednik SAD Wudro Wilson [1] ( 1856 – 1924 ) bio veliki zagovornik borbe protiv korupcije u javnoj upravi i pristalica profesionalnosti javnog menadžmenta i njegove apolitičnosti, kao i veliki protivnik partitokratije u javnoj upravi, odnosno političkih postavljenja i imenovanja. Zalaganja Wudro Wilsona s pravom se mogu smatrati pretečom koncepta novog javnog menadžmenta. Osim Wilsona preteče doktrine novog javnog menadžmenta smatraju se Henry Fayol, Frederick W.Taylor i Leonard D. White.

 

Redakcija
Redakcija
Redakcija Ekonomista donosi ekonomske i poslovne vijesti iz Crne Gore i svijeta, doprinosi promovisanju dobrih poslovnih praksi i razvijanju preduzetničke svijesti.

Komentariši

Top